坦桑尼亚与中国合作的回报是最大化，风险要最小化

在印度洋对面近五千公里的坦桑尼亚，中国作为发展伙伴的记录和声誉看起来非常不同。在这个东非国家于1961年宣布独立后不久，政府向捐助界提出了为一个雄心勃勃的项目提供资金的建议：一条从赞比亚的卡皮里·姆波希到坦桑尼亚最大城市达累斯萨拉姆港的1860公里长的铁路。坦桑尼亚认为，铁路--该国五年国家发展计划的一个关键支柱--将通过连接该国南部高地和赞比亚的铜矿与一个主要海港来提高经济增长，增加海上贸易并降低转运成本。这条铁路的建设是一个超乎寻常的工程挑战，涉及到移动8900万立方米的土石，并建造22条隧道、320座桥梁和2225个涵洞。苏联拒绝为该项目提供资金，美国、英国、世界银行和联合国都对其经济可行性提出质疑。

中国站了出来，提出为该铁路提供4.15亿美元的资金。中国于1970年10月启动了该项目，并派遣了约3万至4万名中国工人乘船与数以万计的坦桑尼亚工人一起工作。密歇根州立大学的非洲历史教授杰米·蒙森对这个项目进行了广泛的研究，她解释说：“由于中国决心提前完成该项目，艰苦的工作条件变得更加困难。管理层愿意夜以继日地催促，以显示可以取得的成果--并建立非洲的信心--而此时全世界都在关注。”到1973年底，在施工开始后仅27个月，铁路在边界的坦桑尼亚一侧有效完成。该项目被中国和坦桑尼亚当局誉为“穷人帮助穷人”的一个光辉典范。

随着时间的推移，这条铁路遇到了一些运营、维护和可持续性问题，但也对坦桑尼亚的经济发展模式产生了深远而持久的积极影响。孟森在她的书中说：“TAZARA铁路建成后，形成了农业生产和农村商业的新空间定位的支柱，促进了铁路沿线农村的大规模重新安置，吸引了寻找工资劳动机会的移民到这些村庄，提高了铁路走廊沿线定居点附近的农业集约化程度，并加强了农村和城市市场之间的联系。”几十年后，中国第二次挺身而出，帮助坦桑尼亚推行一项没有得到经合组织-发援会捐助者和贷款者广泛支持的国家发展计划。在20世纪90年代，坦桑尼亚是西方的“捐助宠儿”，到了世纪之交，已经严重依赖外部援助。

援助机构和开发银行卷入了政府决策的许多方面，以至于坦桑尼亚认为他们的政策自主性受到了影响。然而，捐助方和受援方如何协商外国援助的提供，坦桑尼亚政府在2000年至2010年期间继续与西方援助方合作，制定了一系列共同战略文件，以避免疏远他们。这些努力最终导致了所谓的坦桑尼亚联合援助战略的通过，该战略非常强调通过社会部门投资来减少贫困。经合组织-发援会成员承诺为实施JAST提供大量资金。然而，OECD-DAC的捐助方并不知道，总统办公室的计划委员会一直在秘密地制定一个单独的五年发展计划，该计划更狭隘地侧重于通过一系列有针对性的基础设施和工业发展投资释放国家的经济增长潜力。当局于2011年6月将这一计划作为既成事实提交给经合组织-发援会捐助者。

坦桑尼亚银行行长、计划的主要设计者本诺·恩杜鲁解释了其目的：“我们的目标是通过使用光纤加强数据服务，适当应用资源和农业，加强港口设施，以及改善我们的中央铁路走廊来加速增长。我们还希望将姆特瓦拉（坦桑尼亚东南部的一个港口城市）作为一个增长基地”。当被问及坦桑尼亚的传统发展伙伴如何接受该计划时，恩杜鲁说：“发援会的捐助者对这个计划不满意。但事实是官方发展援助并不灵活”。同样地，坦桑尼亚计划委员会的首席经济学家表示，“发援会捐助者有[千年发展目标]，但政府的方向是增长”。面对为国家发展计划提供资金而又不影响从西方捐助者那里获得数十亿美元的社会部门投资支持的挑战，坦桑尼亚在中国找到了解决方案：一个愿意为大宗基础设施项目提供灵活的、以需求为导向的贷款人。

西方捐助者同意通过坦桑尼亚财政部提供资金，并与JAST保持一致，但中国认为没有义务遵守这些渠道或标准。因此，坦桑尼亚决定“构建新的机制和管理系统来吸收中国的捐款......以便在战略领域取得突破，[将]推动政府所期望的增长”。政府决定中国将直接与总统办公室进行谈判，该办公室是负责五年发展计划的计划委员会的机构所在地。这一安排提供了一个正式的渠道，中国和坦桑尼亚可以通过这一渠道讨论财政发展计划的优先事项和项目建议。在坦桑尼亚政府作出意外宣布后不久，中国就大幅增加了其财政支持。在五年发展计划公布之前的11年里，中国每年向坦桑尼亚提供约6500万美元（主要是通过赠款和高度优惠贷款）。

然而，在发展计划的前四年（2011-2014），中国提供了大约29亿美元--平均每年7.25亿美元。这些资金的绝大部分支持了与五年发展计划投资重点密切相关的项目。13亿美元用于建设从姆特瓦拉气田到达累斯萨拉姆的天然气管道，4.09亿美元用于帮助铺设超过1万公里的光缆，到达全国169个地区的每一个角落，7.25亿美元用于建设桑给巴尔岛的新海港和达累斯萨拉姆海港的扩建，以及近6500万美元用于修复塔扎拉铁路。进出口银行和发展银行为项目提供了商业、优惠和半优惠贷款的组合，据说这些项目帮助坦桑尼亚实现了财政发展计划中的一些最重要的目标。在该计划的实施过程中，私营部门的投资急剧增加，该国的年平均经济增长率达到了7%。

坦桑尼亚坚持认为，无论是西方援助机构还是多边开发银行，都不愿意或没有能力为五年发展计划中设想的大型基础设施项目提供资金，更不用说在相关时间框架内实施这些项目了。中国在快速完成工作方面的声誉使其在这一时期成为坦桑尼亚政府的首选发展资金提供者。一位捐助方说，他去坦桑尼亚投资中心，有人向他解释说，如果一个传统的捐助方想在2012年修建一条道路，这个过程要在2007年开始。如果中国要建造同样的道路，他们在2011年开始，2012年就能完成。”能够迅速实施大额基础设施项目的一个原因是，其政策性银行批准了与坦桑尼亚政府的贷款协议，而没有要求对承包商的选择进行竞争性招标；

就像在斯里兰卡一样，进出口银行和国家开发银行鼓励其借款人遵循唯一来源的采购程序，与预先选定的一组中国承包商合作。坦桑尼亚政府没有考虑中国以外的公司的替代方案，这引起了人们对腐败和成本膨胀的怀疑。检察官启动了几项调查，以了解中国承包商是否与坦桑尼亚政府官员向他们提供项目建议书，并以人为的高价向中国推销--上面没有任何承包商的指纹，从而使承包商获得超级利润，掩盖向坦桑尼亚合作者非法付款的费用。中国项目准备系统中的相同漏洞帮助拉贾帕克萨在其家乡地区的白象项目获得了快速批准。然而，与斯里兰卡不同的是，坦桑尼亚政府采取了若干措施，以防止国有企业及其当地合作者以这种方式博弈系统。总统要求对在中国进出口银行的支持下，将一条标准轨距的铁路线授予一个中国公司的财团进行调查。

他还暂停了一家卷入丑闻的政府拥有的铁路资产控股公司的总干事的职务。坦桑尼亚港务局前局长在进出口银行资助的达累斯萨拉姆海港扩建项目中向一家中国公司进行了欺诈性招标，他被判处三年监禁。政策性银行能够迅速实施大宗基础设施项目的另一个原因是，它们并不坚持要求其承包商或坦桑尼亚政府的同行遵守西方援助机构和多边开发银行的环境标准和保障措施。相反，进出口银行和国家开发银行要求参与项目实施的各方遵循遵守东道国环境法律和法规的原则。政策性银行希望所有的借款人和承包商都能遵循这一原则，因此，中国开发项目对环境的影响可能会因项目所在辖区的环境保护政策的力度而大不相同。在坦桑尼亚，法律规定，对环境有潜在不利影响的大型开发项目必须进行环境影响评估。

这些评估指出了一个发展项目所带来的具体环境风险以及如何减轻这些风险。中国的开发项目在坦桑尼亚构成了特别高的森林砍伐风险；然而，在根据坦桑尼亚法律享有正式保护的生态敏感地区，中国的开发项目最终对森林砍伐几乎没有影响。简而言之，坦桑尼亚政府破解了密码：它想出了如何利用中国设计、批准和实施发展项目的独特方式，利用它来推动传统捐助者和贷款人不愿支持的经济增长战略，还有效地减轻了中国发展项目所带来的一些最大风险。当然，像其他外国捐助者和贷款人一样，中国也不是无利害关系的一方；希望从坦桑尼亚那里获得利益。作为对其资助的发展项目的交换，为一家中国公司-争取到了批准，以启动坦桑尼亚有史以来最大的两个商业投资项目：煤矿项目和铁矿石开采项目，价值约27亿美元。

赢得了坦桑尼亚在几个高度优先问题上的外交政策支持，包括反对海牙常设仲裁法院的南海仲裁程序。此外，坦桑尼亚在联合国大会上一贯支持中国的外交政策立场。2000年至2014年期间，两国在90%的时间里投了相同的票，中国资助的发展项目可能也有助于动摇坦桑尼亚的支持。2014年调查发现，大多数接受调查的坦桑尼亚成年人认为，中国的经济发展援助在满足该国的需求方面做得非常好或有点好。当被问及他们认为哪个国家为该国的未来发展提供了最佳模式时，更多的坦桑尼亚人选择了中国（35 %），而非美国（30%）、南非（10%）、英国（6%）或印度（4%）。

相比之下，在参与调查的36个非洲国家的全部样本中（从2014年到2015年），美国最经常被认定为提供了最佳的国家发展模式。同样，2014年对包括坦桑尼亚在内的126个国家的发展政策制定者和从业人员的调查，问受访者哪些捐助者和贷款者对其政府的发展政策优先事项影响最大。在全球样本中，中国的发展政策影响力相对较低，但坦桑尼亚的情况恰恰相反：在那里，中国被认为与经合组织-发援会的捐助者具有同等甚至更多的影响力。为什么中国对国际发展融资的独特方法会产生赢家和输家？斯里兰卡和坦桑尼亚并不是例外的例子。它们是中国国际发展融资方式的教科书式的例子。中国要求提出发展项目。然后，中国对这些建议进行尽职调查，这些程序并不特别繁琐或耗时。

一旦项目被批准，它们往往会被迅速实施，因为中国的贷款和赠款机构并不要求东道国协调其他捐助者和贷款人，也不要求它们遵守社会和环境保障措施。他们还鼓励--在许多情况下，甚至要求--向中国公司发放独家合同，进一步简化了项目的实施。传统的国际发展融资供应商很难理解中国的做法，因为其忽略了许多标准的“最佳做法”，如国际竞争性招标和使用一套共同的社会、环境和信托保障措施。但是，中国不重视国际最佳做法是有原因的：其海外贷款项目与中国自身的经济需求和挑战紧密相连。向海外借款人发放以外汇计价的贷款，以管理其年度贸易盈余，这些盈余创造了可能造成通货膨胀或货币重估的过量外汇储备。

要求与中国公司签订独家合同，使这些公司在海外市场具有竞争优势；要求其借款人购买在中国供不应求的建筑投入，以缓解困扰其国有企业的一些问题。因此，中国对国际发展融资的独特方法给低收入和中等收入国家带来了风险和回报。正如斯里兰卡和坦桑尼亚的案例所示，中国的方法在不同国家会产生非常不同的结果，这两个国家在发展项目的选择和国家以下各级的分配上有不同程度的政治偏见，项目实施的成功程度不同，项目完成后的舆论结果也不同。然而，仔细观察后，这两个案例显示出几个显著的一致性。在这两个国家，中国将其财政支持与经济发展重点结合起来，为西方和多边发展伙伴不愿或不能支持的项目提供资金。

在这两个国家，中国银行向借款人提供了优惠、半优惠和非优惠债务的组合，以迅速增加对能够加速近期经济增长的大型基础设施项目的支持。而且，在这两个国家，中国的发展项目都存在类似的问题--具体来说，在项目的选择和设计上存在某些偏见，在建筑合同授予上存在竞争，项目成本的人为膨胀，以及企业向东道国的付款方式。区别这两个国家的观察结果的是这些问题的严重程度而不是性质。在斯里兰卡，与中国发展项目相关的选址偏差、浪费达到了特别高的水平，该国对公众的不满反应冷漠，而且不受惩罚，这反过来又使拉贾帕克萨与中国的联盟成为“投票问题”。在坦桑尼亚也有类似的问题，但一些滥用权利导致刑事处罚，而公众对中国的感情从未变。

斯里兰卡和坦桑尼亚的案例表明，东道国的选择和特点既可以放大中国按需提供国际发展资金的优势，也可以凸显其不足之处。我们涵盖了2000年至2014年间正式承诺、正在实施或已完成的价值约3540亿美元资助的发展项目，包括世界五大区域138个国家和地区的4368个项目：非洲、中东、亚洲和太平洋地区、拉丁美洲和加勒比地区以及中欧和东欧。